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Das BverfG und der Schutz der Wahlbeteiligungsfreiheit

vom Präsidenten des BVerwG Prof. Dr. Horst Sendler, Berlin

1. Vor jeder Wahl heißt es, es komme auf die Stimme an. Das soll die Wahlmüden oder gar –faulen an ihre Wahlpflicht erinnern. Diese besteht zwar bekanntlich nicht als durchsetzbare Rechtspflicht; aber dennoch wird man wohl von einer Art demokratisch-moralischer Pflicht ausgehen dürfen. Das BverfGscheint dies allerdings nicht so wörtlich und ernst zu nehmen. In diesem Sinne lässt sich wohl sein Urteil zu den Zeugen Jehovas (BverfGE 102, 370 = NJW 2001, 429) deuten. Die zuständige Behörde hatte den Zeugen Jehovas die erstrebte Anerkennung als Körperschaft des öffentlichen Rechts nach Art. 140 i. V. mit Art. 137 V 2 GG vor allem deswegen verweigert, weil die Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas das aktive wie das passive Wahlrecht ablehnt; ein strikt zu befolgendes Glaubensgebot verbiete nämlich die Teilnahme an staatlichen Wahlen, so dass ein Zeuge Jehovas, der auf der Teilnahme an staatlichen Wahlen beharrt, nicht Mitglied der Religionsgemeinschaft bleiben kann. Das BverwG hatte die behördliche Auffassung entgegen dem VG und dem OVG Berlin (NVwZ 1994, 609, und NVwZ 1996, 478) bestätigt (BVerwGE 105, 117 = NJW 1997, 2396). Für das BVerfG, das dem \BVerwG} nicht gefolgt ist, kommt es „auf jede Stimme“ offenbar nicht an, obschon es sich bei der vermutlichen Zahl der Angehörigen der Glaubensgemeinschaft in ganz Deutschland wohl um Zehntausende, jedenfalls um etliche mehr als nur wenige handeln dürfte; das BVerfG spricht von einer mitgliederstarken Religionsgemeinschaft. Für das BVerfG jedenfalls ist dieses „Wahlverbot“ ersichtlich kein Hindernis für die Religionsgemeinschaft, die Qualität einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zu erlangen.

2. Allerdings befasst sich auch das BVerfG mit den Auswirkungen jenes Verbots auf die Wahlbeteiligung. Dies geschieht im Zusammenhang mit der Prüfung, ob die Glaubensgemeinschaft der Zeugen Jehovas trotz des von ihr verhängten Wahlverbots die – auch vom BVerfG verlangte, im Gegensatz zum BVerwG bejahte – Gewähr dafür bietet, die in Art. 79 III GG umschriebenen fundamentalen Verfassungsprinzipien nicht zu beeinträchtigen oder zu gefährden. Die Enthaltsamkeit der Religionsgemeinschaft gegenüber staatlichen Wahlen betreffe „das Demokratieprinzip nicht in seinem normativen Gehalt, sondern in seinen tatsächlichen Voraussetzungen“ und sei „weder politisch begründet noch intentional auf eine Schwächung der Demokratie gerichtet“ (BVerfG 102, 370 [398] = NJW 2001, 429 [433]); diese Aussage verwundert angesichts der mehrfach in jenem Urteil verlautbarten Meinung des BVerfG, es komme nicht auf die religiöse Motivation und damit auf die Intention an, sondern auf das (objektive) Verhalten; das aber kommt hier in dem Verbot zum Ausdruck, eine für den demokratischen Staat zentrale und elementare Regelung, nämlich die Wahlfreiheit seiner Bürger, zu respektieren.. Auch die tatsächliche Entwicklung bestätigt nach Meinung des BVerfG jene Deutung von Programm und Ziel der Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas. Man müsste nämlich erwarten, dass sich deren Haltung „in ihren praktischen Folgen negativ auf die vom Demokratieprinzip geforderte demokratische Legitimation der Staatsgewalt durch Wahlen auswirkt, wenn es ihr gelänge, erhebliche Teile der wahlberechtigten Bevölkerung von einer Teilnahme an staatlichen Wahlen abzuhalten.“. „Offenbar“ übe aber die Religionsgemeinschaft „keinen spürbaren Einfluss auf Nichtmitglieder aus“. Diese Überlegungen des Gerichts sind in mehrfacher Hinsicht bedenkenswert und erstaunlich, aber auch fragwürdig. Denn es kann wohl nicht ernsthaft zweifelhaft sein, dass es der Religionsgemeinschaft gelungen ist, erhebliche Teile der wahlberechtigten Bevölkerung – auch ihre eigenen zahlreichen Mitglieder gehören zur wahlberechtigten Bevölkerung! – von einer Teilnahme an staatlichen Wahlen abzuhalten. Erstaunlich ist die Argumentation des BVerfG aber auch deswegen, weil sie es auf jenen – allerdings verneinten – „spürbaren Einfluss auf Nichtmitglieder“ überhaupt ankommen lässt; denn andernfalls hätte es eines Hinweises auf jenen Einfluss nicht bedurft. Zum einen dürfte es schwierig, wenn nicht unmöglich sein, einen spürbaren Einfluss auf Nichtmitglieder überhaupt festzustellen und nachzuweisen – die derzeitige Wahlverdrossenheit geht gewiss nicht auf einen Einfluss der Zeugen Jehovas auf Nichtmitglieder, sondern eher auf das Verhalten der sich zur Wahl stellenden Parteien selbst zurück. Vor allem aber: Dürfte man denn die Religionsgemeinschaft durch Verweigerung des Körperschaftsstatus dafür „bestrafen“ dass ihr „Wahlverbot“ nicht nur – wie das BVerfG meint: zulässigerweise – zielgerichtet ihre Mitglieder zur Wahlverweigerung bestimmt, sondern unbeabsichtigt auch „dank“ des negativen „Vorbildes“ auch Nichtmitglieder zu gleichem Verhalten veranlasst? Denn Nichtmitglieder täten dies – anders als die Mitglieder – aus eigener freier Entscheidung. Lässt sich gar sagen, das vom BVerfG „angedachte“ Problem sei kaum folgerichtig zu Ende gedacht worden?

3. Freilich ließe sich denken, dass das BVerfG zu den von ihm ohne Einschränkung angesprochenen „Teilen der wahlberechtigten Bevölkerung“ die Mitglieder der Zeugen Jehovas selbst nicht zählt. Dafür könnte sprechen, dass das BVerfG von einer Religionsgemeinschaft unter anderem nur die Gewähr verlangt, die staatlichem Schutz anvertrauten Grundrechte Dritter (Hervorhebung nicht im Original) nicht zu beeinträchtigen oder zu gefährden. Man könnte sagen, wer sich freiwillig in Knechtschaft begebe, sei selbst schuld daran und verdiene keinen staatlichen Schutz. Aber auch diese Überlegung wäre vordergründig. Es ließe sich nicht rechtfertigen, den Mitgliedern der Zeugen Jehovas Grundrechtschutz zu verweigern, weil sie jederzeit die Möglichkeit hätten, die Religionsgemeinschaft zu verlassen. Wenn sie nämlich den Glaubensüberzeugungen der Religionsgemeinschaft grundsätzlich anhängen, dann kann man nicht von ihnen erwarten, oder ihnen gar zumuten, die Religionsgemeinschaft nur wegen des ihnen dort verweigerten Rechts zur Teilnahme an staatlichen Wahlen zu verlassen. Grundrechtsschutz muss also unabhängig von der Möglichkeit bestehen, die Religionsgemeinschaft zu verlassen.

So ist denn auch der Sprachgebrauch des BVerfG nicht einheitlich. Es spricht keineswegs nur von den zu gewährleistenden Grundrechten Dritter, sondern schlechthin von „dem in Art. 1 I GG verankerten Grundsatz der Menschenwürde und von dem von ihm umfassten Kerngehalt der nachfolgenden Grundrechte“; weiter stellt es uneingeschränkt fest, dass „das Grundgesetz die Menschenwürde und andere Grundrechte dem Schutz der Verfassung (unterstellt)“; dementsprechend hat das BVerfG bei seiner Zurückweisung den Fachgerichten aufgegeben zu prüfen, ob die Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas „dem staatlichen Schutz anvertraute Grundrechte beeinträchtigt“, und zwar auch Grundrechte ihrer Mitglieder.

Dies entspricht der ganz herrschenden Meinung und auch der Rechtsprechung des BVerfG. Danach muss eine Religionsgemeinschaft, die Körperschaft des öffentlichen Rechts werden will, rechtstreu sein. „Sie muss die Gewähr dafür bieten, dass sie das geltende Recht beachten ... wird“. Sie hat die „staatsbürgerliche Pflicht zur Beachtung der Gesetze“. Zu diesen auch von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zu beachtenden Rechten gehört das Grundrecht des wahlberechtigten Bürgers, an Wahlen teilzunehmen, das als „politisches Grundrecht“ ein „höchstpersönliches (unveräußerliches, unverzichtbares und unübertragbares) Recht“ (Magiera, in: Sachs [Hrsg.], GG, 2. Aufl. [1999], Art. 38 Rdnr. 100) und also ein Recht ist, das grundsätzlich nur unter bestimmten mit der Verfassung vereinbarten gesetzlichen Voraussetzungen entzogen oder verkürzt werden kann (vgl. BVerfGE 13, 54 [91] = NJW 1961, 1453). Wenn die Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts erlangen will, muss sie auch dieses Recht respektieren. Gäbe es eine gesetzlich festgelegte (zulässige) Wahlpflicht, so könnte kein Zweifel bestehen, dass das „Wahlverbot“ gegen das Gesetz verstieße. Das Gleiche gilt und muss erst recht gelten, wenn durch dieses „Wahlverbot“ das grundrechtlich gewährleistete Recht zur Teilnahme an Wahlen negiert wird. Die Pflicht zur Beachtung dieses Rechts wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass aus guten Gründen davon abgesehen worden ist eine Rechtspflicht zur Wahlbeteiligung vorzusehen. Unsere Demokratie will es vielmehr dem mündigen in Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheit überlassen, von seinem Wahlrecht gebrauch zu machen, und damit seiner uneingeschränkten Entscheidungsmacht anheim geben; dem entspricht Art. 38 I 1 GG, der die Freiwilligkeit, an einer Wahl teilzunehmen, durch den Grundsatz der freien Wahl garantiert. Eine Verletzung der Freiwilligkeit einer Wahlteilnahme durch ein „Wahlverbot“ ist ebenso ein Rechtsbruch, wie es ein Verstoß gegen eine gesetzlich festgelegte (zulässige) Wahlpflicht wäre. „Das Lebenselement der Demokratie ist die freie geistige Auseinandersetzung“ (BVerfGE 102, 370 [398] = NJW 2001, 429 [433]); diese Freiheit darf nicht durch Verbote behindert und entzogen werden. Auch gegenüber den Grundrechten anderer – seien es Mitglieder oder Nichtmitglieder einer Religionsgemeinschaft – gilt die allgemeine Pflicht zur Gesetzesbefolgung (vgl. Hillgruber, JZ 2001, 1347 [1352]).

Diese Pflicht, das „politische Grundrecht“ als ein grundrechtsgleiches Recht des wahlberechtigten Bürgers zu achten, entfällt nicht dadurch, dass nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht jeder einzelne Verstoß gegen Recht und Gesetz die Gewähr rechtstreuen Verhaltens in Frage stellt. Um einen einzelnen Verstoß würde es sich hier ohnehin nicht handeln. Es mag zwar sein, dass die Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas hier einen wesentlichen, unausweichlichen Konfliktfall mit den staatlichen Geboten sieht und deswegen den Glaubensgeboten, wie sie sie versteht, mehr gehorchen zu müssen glaubt als der vom Staat gewährleisteten Freiheit zur Wahlbeteiligung; dabei mag hier offen bleiben, ob ein solcher – vom BVerfG für möglich gehaltener – Vorbehalt überhaupt tolerabel ist (vgl. Hillgruber, JZ 2001, 1350 [1351]). Jedenfalls steht dem die verfassungsrechtlich garantierte Freiheit auch der Mitglieder der Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas gegenüber, von ihrem Wahlrecht als dem „vornehmsten Recht des Bürgers im demokratischen Staat“ (BVerfGE 1, 14 [33] = NJW 1951, 877) Gebrauch zu machen und damit das vom BVerfG mit Recht berufene „Lebenselement der Demokratie“ wahrzunehmen; mit dem Verzicht darauf beraubte sich unsere Demokratie selbst ihrer Grundlage. Man kann es der Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas zwar nicht verbieten, ihren Mitgliedern die Teilnahme an staatlichen Wahlen zu untersagen und sie dadurch wahl- und staatsbürgerrechtlich zu „entmündigen“. Aber unsere Demokratie würde unglaubwürdig und stellte sich selbst in Frage, wenn sie diese Verneinung des Lebenselements der Demokratie mit der Verleihung des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts und dem damit verbundenen Privilegienbündel honorierte, dadurch dem Wahlverbot ihren Segen erteilte und letztlich die Charakterisierung der Verfassungsordnung des Grundgesetzes durch die Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas als „Bestandteil der Welt Satans“ (BVerfGE 102, 370 [397] = NJW 2001, 429 [433]) hinnähme. Das lässt sich auch nicht mit der Überlegung widerlegen, da die Mitglieder der Zeugen Jehovas sich im Zweifel ohnehin nicht an den Wahlen beteiligen, spielt es keine Rolle, ob sie sich als Mitglieder einer Körperschaft des öffentlichen Rechts oder lediglich einer „schlichten“ Religionsgemeinschaft in dieser Weise verhielten.

Das eben Gesagte hat nichts mit der vom BVerfG wohl zu Recht beanstandeten Meinung des BVerwG zu tun, man könne von einer Religionsgemeinschaft eine Loyalität gegenüber dem Staat und eine – ohnehin Missverständnissen ausgesetzte – „Nähe zum Staat“ verlangen, wenn sie der Körperschaftsehre gewürdigt werden wolle. Um es auf eine kurze, freilich gegen Missverständnisse ebenfalls nicht gefeite Formel zu bringen: Man kann zwar keine Staatsloyalität verlangen, wohl aber das Unterlassen von Illoyalitäten gegenüber dem Staat und seinen Grundlagen. Unsere Demokratie lebt davon, dass jeder freiwillig zur Wahl geht; das Wahlbeteiligungsrecht ist für unsere Demokratie „schlechthin konstituierend“. Dieses Recht zusammen mit der damit verbundenen vom Staat geforderten und garantierten Freiwilligkeit der Beteiligung an einer Wahl wird unterminiert, wenn man die Teilnahme an der Wahl verbietet. Mit einem solchen Verbot werden die Grundlagen der staatlichen Existenz prinzipiell in Frage gestellt und elementare Verfassungsgüter gefährdet. Von der erforderlichen Einfügung der Religionsgemeinschaft in die verfassungsmäßige Ordnung kann unter diesen Umständen nicht mehr gesprochen werden.

4. Das BVerfG hat in dem Verhalten der Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas gegenüber staatlichen Wahlen einen Gesichtspunkt gesehen, der bei der gebotenen typisierenden Gesamtbetrachtung Berücksichtigung finden kann, ohne freilich näher zu sagen, wie die gebotene typisierende Gesamtbetrachtung im Einzelnen vorzunehmen sei und wie und in welchem Umfang jenes Verhalten berücksichtigt werden könne und müsse; allein trage jenes Verhalten jedenfalls nicht die Annahme einer Gefährdung der unantastbaren Gehalte des Demokratieprinzips. Das BVerfG hat dabei nicht die hier erörterten eigenen, vom Staat zu schützenden Grundrechte der wahlberechtigten Mitglieder der Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas in den Blick genommen und brauchte dies nicht zu tun, da diese Problematik auch vom BVerwG nicht angesprochen worden war. Die Einbeziehung dieses wesentlichen Gesichtspunkts sollte dazu führen, die Verleihung des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts an die Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas mit Skepsis zu betrachten, zu überdenken und schließlich zu verweigern. Wenn das „Wahlverbot“ als glaubensmäßig abgesichert dem Anspruch der Deutschen Christen unseligen Angedenkens aus den Jahren nach 1933 überzeugend, und ohne in Widerspruch zu geraten, entgegentreten könnte, wenn diese „auf biblische Grundlage“ – und selbstverständlich ohne antisemitischen Hintergedanken! – heute den Glauben verträten, die Juden hätten „unseren Heiland“ ermordet; der Hinweis darauf, dass sie noch keine 30 Jahre bestünden und damit nicht die Gewähr der Dauer böten, wiche dem eigentlichen Problem aus.

Außer Betracht gelassen werden kann dabei wohl auch nicht, dass das BVerfG das Wohl der Kinder durch die von der Religionsgemeinschaft empfohlenen Erziehungspraktiken als möglicherweise beeinträchtigt ansieht, obwohl gerade fromme Gläubigkeit dafür sprechen kann, die Erziehungspraktiken unserer öffentlichen Schulen abzulehnen und durch bessere zu ersetzen, weil diese Praktiken oft wenig erfolgreich oder gar kontraproduktiv sind, die Blamage der Pisa-Studie verursachten oder zu roher Gewalt führten. Auch die Freiheitsrechte austrittswilliger Mitglieder der Religionsgemeinschaft sieht das BVerfG als durch die Grundrechte geschützt an. Erst recht müsse dieser Schutz gelten, wenn etwa eine Religionsgemeinschaft auf die Idee verfiele – auf dem Glaubensmarkt kann man leider nichts für ausgeschlossen halten -, die Eheschließung ihrer Mitglieder nach alter Gutsherrenart von der Erlaubnis der Gemeinschaftsleitung abhängig zu machen oder gar für diese – wie es in einer amerikanischen Sekte praktiziert worden sein soll – das ius primae noctis zu beanspruchen. Es kann wohl kein Zweifel bestehen, dass insoweit der Staat zum Schutz der betroffenen Grundrechte verpflichtet wäre und in solchen Fällen – erst recht – keinen Anspruch auf Anerkennung als Körperschaft des öffentlichen Rechts zubilligen dürfte. Was solchen Freiheitsrechten recht ist, sollte aber doch wohl dem die Demokratie konstituierenden Freiheitsrecht, sich an Wahlen zu beteiligen, billig sein. Vielleicht kommt es gerade auf die dabei gewonnenen Wählerstimmen an, wie es eben nach dem eingangs Gesagten auf jede Stimme ankommt!

Quelle: Neue Juristische Wochenschrift, September 2002, S. 2611